Poste: Organisation sociale : un modèle de gestion de la culture dans l'État de São Paulo

À partir de 2005, le modèle de gestion par Organisation Sociale de la Culture est devenu une réalité pour les musées de l'État de São Paulo, avec la signature des Contrats de Gestion entre les Organisations Sociales et le Secrétariat à la Culture, à l'Économie et à l'Industrie Créative de l'État de São Paulo. São Paulo – SCEIC – SP. Ce modèle, qui a suscité de nombreuses controverses, s’est révélé incontestablement fructueux dans la mesure où il a apporté des gains, de l’agilité et une plus grande transparence à l’administration publique, aux musées et au public. Cependant, ce modèle trouve un terrain fertile dans lequel la gestion muséale qualifiée a été largement discutée et devient de plus en plus pressante pour les musées.

« Il faut penser la culture comme un présent car c'est un organisme vivant, en constante transformation. Et sa matérialisation dépend d’une relation intrinsèque entre créativité, planification et opportunité. Créativité pour la création, planification pour l'exécution et opportunité car l'imprévu, qu'il soit positif ou négatif, fait partie intégrante de l'activité culturelle »

PONTS, ELIZABETH. Pour la gestion publique : Organisations sociales, OSCIPS et gestion publique non étatique dans le domaine de la culture. São Paulo : Rumos Itaú culturel, 2012.

1. Réforme de l'État 

Il est important de comprendre la mise en œuvre du modèle de gestion par l'organisation sociale, à São Paulo, dans un contexte plus large, celui de la réforme de l'État ou de la gestion publique, réalisée dans les années 90. 

À partir des années 70, l'État est entré en crise, en raison d'une croissance démographique déformée et du processus de mondialisation, devenant la principale cause de la réduction des taux de croissance économique, de l'augmentation du taux de chômage et de l'augmentation du taux d'inflation (BRESSER- PEREIRA, 1997). 

Avec des intentions de changements économiques, fiscaux et de gestion, la réforme impliquait quatre problèmes : 

le. La délimitation de la taille de l'État ;
b. La redéfinition du rôle régulateur de l’État ;
w. La récupération des capacités financières et administratives pour mettre en œuvre les décisions politiques prises par le gouvernement ;
d. L'augmentation de la gouvernabilité ou de la capacité politique du gouvernement à arbitrer les intérêts, à garantir la légitimité et à gouverner.

Ainsi, sous la direction du ministre de l'Administration et de la Réforme de l'État de l'époque, Luiz Carlos Bresser Pereira, la réforme indiquait, parmi ses objectifs, la qualification des carrières et des gestionnaires publics et le fonctionnement efficace de la machine publique, visant un appareil d'État fort, efficace et plus moderne et comprenait trois dimensions : 

[...] a) une dimension institutionnelle et juridique, visant à décentraliser la structure organisationnelle de l'appareil d'État à travers la création de nouveaux formats organisationnels, tels que les agences exécutives et réglementaires et les organisations sociales ; b) une dimension gsont, définis par une plus grande autonomie et l’introduction de trois nouvelles formes de responsabilisation des managers – gestion par les résultats, compétition gérée pour l’excellence et contrôle social – en remplacement partiel de réglementations rigides,surveillance et l'audit, qui caractérise l'administration bureaucratique ; et c) une faibleidée culturelle, de changement de mentalité, visant à passer de la méfiance générale qui caractérise l'administration bureaucratique à une confiance plus grande, quoique limitée, typique de l'administration managériale. (BRESSER-POIRIER, (1995).  

Plusieurs stratégies ont été mises en œuvre, telles que la création de nouvelles carrières pour les fonctionnaires ; la privatisation des activités économiques qui pourraient être rationalisées par le marché ; la création d'agences de régulation; et la planification publique et le financement des services sociaux et scientifiques qui ne sont pas exclusifs à l'État, à travers la publicité de ces services, dont les objectifs seraient contractés avec la société civile (NETTO, 2015). 

Une autre façon de conceptualiser la réforme de l’État en cours est de la comprendre comme un processus de création ou de transformation d’institutions, afin d’accroître la gouvernance et la gouvernabilité [...]. C'est pour faire face à la crise de la gestion de l'État qu'il est proposé de qualifier les organisations sociales pour assumer la fourniture de services qui ne sont pas exclusifs à l'État (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 19).

À partir de ce très bref rapport sur la réforme de l'État, nous nous intéressons en particulier au processus de délimitation du domaine d'activité de l'État, dans lequel il a été reconnu qu'il ne devait pas exercer directement d'activités dans les domaines social et scientifique. , car ils ne lui sont pas exclusifs et parce qu'ils n'impliquent pas le pouvoir de l'État, à savoir : les écoles, les universités, les centres de recherche scientifique et technologique, les crèches, les hôpitaux, les musées, les orchestres symphoniques, les stations de radio et de télévision, entre autres. 

En effet, les plus grands problèmes identifiés dans l’État brésilien étaient une bureaucratie et un formalisme excessifs, dans lesquels il y avait un manque d’instruments et d’incitations pour l’amélioration constante des services mentionnés ci-dessus, un manque d’agilité et de recherche de résultats concrets.  

À propos de la crise de la gestion de l'État, Claudia Costin commenter ça 

[...] Les contraintes bureaucratiques typiques d’un organisme d’administration directe sont, en partie, nécessaires pour freiner le clientélisme. Ils constituent cependant un problème sérieux lorsqu’il s’agit d’activités qui nécessitent créativité, flexibilité et agilité, typiques des activités artistiques » (COSTIN, 2005, p. 114).

Ainsi, l'un des points de la Réforme visait à formuler les bases juridiques d'un nouveau modèle de prestation de services publics, un partenariat entre les pouvoirs publics et les institutions à but non lucratif, qui commenceraient à fournir des services qui ne sont pas exclusifs au État, activités dites finalistes, donnant naissance à un modèle de gestion publique connu sous le nom de publicité, de contractualisation ou simplement de gestion publique non étatique à appliquer dans les domaines de la santé, de la science, de la technologie et de la culture.  

Dans ce cas, les personnes morales à but non lucratif – sous forme d'associations, de fondations ou d'instituts – directement contrôlées par la société à travers leurs conseils d'administration, reçoivent une qualification répondant à certains prérequis, qui leur permet de nouer des partenariats avec l'État afin de à recevoir des ressources publiques pour gérer les actifs et équipements de l’État (PONTE, 2012). À leur tour, ces entités s’engagent à remplir leurs obligations et à atteindre leurs objectifs. 

Il est important de souligner qu'il était clairement entendu que les activités non exclusives de l'État ne devaient pas rester sous cette forme, mais que leur privatisation n'était pas non plus justifiée, car il s'agissait d'activités subventionnées par l'État et, dans certains cas, par des contributions volontaires. les dons de la société et ne devraient jamais être axés sur le profit et la consommation privée, la fondation des entreprises privées. 

Soyons clairs : la privatisation est le processus de transformation d'une entreprise publique en entreprise privée, et la publicisation est l'acte de transformer une organisation publique en une organisation de droit privé, mais publique non étatique, c'est-à-dire , nous parlons d’une « troisième forme de propriété pertinente dans le capitalisme contemporain : la propriété publique non étatique » (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 25). 

Il s'agirait de la création d'un nouveau type d'institution publique non étatique, guidée par l'intérêt public, guidée par des stratégies et des politiques définies par des élus, supervisée par l'État, engagée dans la transparence, soumise au contrôle social et dotée de l'autonomie. nécessaire à la recherche constante de l’efficacité et de l’excellence (LOBO, 2014, p. 30).

Organisation sociale et publicité est le nom donné au projet inclus dans le Plan directeur de réforme de l'appareil d'État, lancé en 1995 par le gouvernement fédéral. En 1998, la loi n° 9637, dite loi OS, a été promulguée.  

Cependant, à l'époque, le groupe opposé au gouvernement fédéral actuel était contre les propositions de réforme de l'État, dont l'objectif principal était les privatisations qui auraient lieu, comme c'était le cas dans le domaine des télécommunications. Dans ce contexte, la perspective d’une publicité était, aux yeux de ce groupe, une forme de privatisation camouflée du secteur public. Incapable d'empêcher l'approbation de la nouvelle législation, ce groupe a déposé, en décembre 1998, une action directe d'inconstitutionnalité (ADI) contre la loi n° 9.637 et a présenté au Tribunal suprême fédéral une demande de mesure conservatoire pour suspendre immédiatement tous les effets. de la loi précitée. 

Le développement de cette Action n’a pas empêché plusieurs États de mettre en œuvre des versions locales de la Loi OS, mais elle a entretenu un certain degré d’incertitude parmi ses agents et défenseurs. Finalement, le 16 avril 2015, le Tribunal fédéral a rejeté l'ADI et voté en faveur de la loi OS, reconnaissant que l'exécution de services publics tels que la santé, l'enseignement, la recherche, la culture et la préservation de l'environnement ne relève pas de la seule responsabilité. de l'État, pour autant que soient remplis les critères de contrôle énoncés à l'article 37 de la Constitution fédérale, qui déterminent le respect des principes de légalité, d'impersonnalité, de moralité, de publicité et d'efficacité. 

Cependant, à mon avis, c'est cette bataille qui a fini par donner lieu à une publicité négative sur le modèle de gestion et une partie de la société continue de défendre que la gestion par la publicité est une forme de privatisation, en grande partie à cause d'un manque de connaissance des détails de la législation. .et les résultats obtenus. 

 2. La mise en œuvre du modèle dans l'État de São Paulo et la restructuration du Secrétariat de la Culture Économie et Industrie Créatives – SCEIC – SP 

Depuis la loi n° 9637/1998, plusieurs États de la Fédération ont commencé à mettre en œuvre des versions locales de la loi OS.  

Plus précisément dans le domaine culturel, en 1999, la première organisation sociale a été inaugurée dans la ville de Fortaleza – Ceará, pour gérer Dragão do Mar – Centro de Arte e Cultura, une expérience suivie par les États de Bahia et Minas Gerias, qui ont également été adhérer au nouveau modèle.   

Dans l'État de São Paulo, cette adhésion s'est concrétisée par la loi complémentaire 846 de 1998, promulguée par le gouverneur Mário Covas, créant la possibilité de qualifier des organisations sociales dans les domaines de la santé et de la culture. 

Le secrétaire à la Culture de l'époque, Marcos Mendonça, au courant des études qui étaient en cours à la Maison Civile, en vue de qualifier les OS pour le domaine de la santé, a réussi, « dans une action de dernière minute » (CONSTIN, 2005 ), qui incluait le domaine de la culture dans la loi. « Le secrétaire s'est dit préoccupé par l'insuffisance du modèle actuel de fonctionnement de l'Orchestre Symphonique de l'État de São Paulo – OSESP (Ibid., p. 111). L'objectif de la proposition d'utiliser le modèle de gestion de la publicité, dans l'État de São Paulo et pour le domaine de la culture, était la nécessité de réglementer les professionnels du secteur, qui ont été embauchés de manière inappropriée, en raison des normes d'embauche du secteur public. . 

SCEIC – SP avait tenté de compenser le manque de personnel auprès des sous-traitants, notamment des contrats via BANESER et, plus tard, par le biais de contrats temporaires sans relation de travail, les salariés dits accrédités.  

Ces formes d'embauche ont donné lieu à des distorsions de toutes sortes : employés fantômes, manque de profil spécifique pour les postes, salaires inadéquats et employés accrédités qui, malgré la question temporaire qui imprègne la nature de la prestation de services, ont travaillé pour le ministère pendant des années. En 2003, ces professionnels accrédités étaient au nombre de 3.500 XNUMX professionnels répartis au sein du Secrétariat et des équipements culturels de l'État (LEVY apud CRUZ, 2009). 

En raison de cette réalité, le ministère public du Travail a imposé au Secrétariat une période d’ajustement et de conduite (TAC), à partir de laquelle il a été déterminé que tous les employés se trouvant dans cette situation devraient être licenciés d’ici juillet 2007 (CRUZ, 2009). 

En outre, le manque de personnel au Secrétariat a précédé un problème de gestion qui a entraîné le manque de routines de travail et de personnel pour la formulation, l'exécution et le contrôle des politiques culturelles, principalement en ce qui concerne les activités de contrôle réalisées sur les équipements du Secrétariat. 

Outre le problème des ressources humaines, il y avait un problème financier, car le domaine de la Culture a toujours représenté l'un des plus petits budgets de l'État. 

Le problème s'est déroulé sous deux aspects : les équipements culturels qui composaient le Secrétariat n'étaient pas établis, dans le budget, comme unités de dépenses, donc l'État ne savait pas combien, en réalité, coûtait l'entretien de chaque équipement, donc, les ressources disponibles pour maintenir ses activités étaient inférieures aux demandes réelles de la zone. 

Le Secrétariat concentrait son budget et le répartissait en fonction des projets présentés ou de « la visibilité politique que pouvaient offrir les unités. Cette façon de gérer a fait l'objet d'un examen par la Cour des comptes de l'État, qui a constaté des signes de mauvaise gestion, de fractionnement des offres et d'abus d'une procédure caractérisée par l'exception » (CRUZ, 2009, p. 11). 

Malgré l'inclusion du domaine culturel dans la loi de 1998, aucun OS n'a été qualifié ni aucun contrat de gestion signé avant 2004, lorsque les organisations sociales Fundação OSESP et Amigos do Projeto Guri ont commencé à gérer respectivement l'Orchestre Symphonique d'État et le Projeto Guri.  

Cet événement peut s'expliquer par le fait que, durant cette période, la proposition modèle a suscité la méfiance tant parmi les professionnels de l'équipement culturel, qui n'avaient pas confiance dans le transfert de fonds proposé et dans le contrôle de l'État, et parmi les employés du Secrétariat, qui considéraient le modèle est une manière déguisée d’embaucher de la main d’œuvre et de réduire le rôle de l’État dans la mise en œuvre de la politique culturelle (en préparation). 

Ainsi, la mise en œuvre du modèle a commencé sous la direction de Claudia Costin en tant que Secrétaire à la Culture (2003 à 2005), dont le point central de l'administration était de surmonter cette résistance, en réalisant la mise en œuvre du modèle avec la qualification des premières Organisations Sociales, qui signera les premiers Contrats de Gestion.  

Dans le domaine des musées, la première organisation sociale à être qualifiée a été l'Associação dos Amigos da Pinacoteca do Estado, en 2005, qui, en décembre de la même année, a signé son premier contrat de gestion avec le Secrétariat. 

Selon l'entretien réalisé avec Silvia Antibas, qui, lors de la mise en œuvre du modèle, a coordonné le Département des Musées et Archives – DEMA du Secrétariat de la Culture, tous les travaux d'élaboration du fonctionnement du modèle de gestion ont été réalisés sous la coordination de La Secrétaire Claudia Costin, en collaboration avec la Maison Civile du Gouvernement de l'État, le Conseil Juridique du Secrétariat et les coordinateurs des autres départements qui, sur la base de ce qui se faisait dans le domaine de la Santé, ont conçu ce qui serait pratiqué dans le domaine de la Culture.        

En outre, selon Antibas, le fait que la plupart des musées bénéficiaient déjà du soutien d'associations d'amis, des entités à but non lucratif dont l'objectif était, à travers la participation de la société civile, d'obtenir une aide financière pour leurs musées spécifiques était extrêmement fructueux. Il y a eu un recours croissant aux lois d'incitation à la culture, à la participation aux avis de promotion, ainsi qu'au recrutement de personnel spécialisé via des associations. Ces associations, lorsqu'elles mettent en œuvre la gestion par OS, ont été encouragées par la SEC à s'organiser conformément aux exigences de la loi, afin d'être qualifiées d'organisations socioculturelles et de pouvoir conclure des contrats de gestion avec l'État. 

« Comme nous avons déjà travaillé avec les Associations d'Amis, nous (Département des Musées et Archives – DEMA) avons eu l'expérience de travailler avec des ONG aux côtés des musées. Cela nous a fourni une grande expérience pour formuler notre modèle de gestion avec les OS. Mais il a fallu attendre, à cette époque, que les Associations soient qualifiées d’Organismes Sociaux » (information verbale).

Dans un entretien avec Claudineli M. Ramos, devenue coordinatrice de l'Unité de préservation du patrimoine muséologique – UPPM en 2008, elle souligne qu'au début, la gestion par OS n'est pas tant un modèle de partenariat, mais plutôt un modèle de promotion, car la SEC voit l'importance de promouvoir les qualifications des associations d'amis. En effet, à cette époque, il n'existait pas d'institutions de la société civile ayant une histoire d'activité dans le domaine culturel et capables de se qualifier comme organisations sociales et d'assumer un partenariat avec l'État (information verbale)..     

Il convient de noter que ces premières organisations sociales, issues des associations d'amis des musées de São Paulo, avaient, à l'origine, ce qu'on appelle habituellement une naissance vocationnelle, puisque chacune d'elles était déjà organisée autour d'un musée spécifique et avait au son objectif principal est de gérer ce musée en particulier et aucun autre. À tel point que les premiers contrats de gestion ont été signés directement avec ces OS, sans recours à des avis publics.ix.  

Après avoir surmonté cette première étape, ces Organisations Sociales se sont développées en structures plus robustes et hautement professionnalisées, avec une gouvernance interne bien structurée, bien différente de la composition initiale des Associations d'Amis. Le secteur a évolué et d'autres institutions sont apparues, qualifiées d'OS. La SEC s'est rendu compte qu'il était temps de lancer des appels publics pour sélectionner quel OS gérerait ses installations culturelles. Ainsi, en 2009, l'UPPM a été la première unité de gestion du Secrétariat à publier un appel public, en l'occurrence pour gérer le Musée Afro Brasil (information verbale). 

Les associations d'amis constituent donc la base de l'idéal de participation de la société civile qui prône la réforme de l'État, idéalisée par Bresser Pereira, dans laquelle 

[...] l'État agira en partenariat avec la société et conformément à ses désirs. (…) Ce sera un État qui n'utilisera pas de bureaucrates d'État pour fournir des services sociaux et scientifiques, mais qui engagera de manière compétitive des organisations publiques non étatiques (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 52).

Nous avons vu que le SCEIC – SP avait besoin d'utiliser le modèle de gestion de l'Organisation Sociale pour résoudre les problèmes liés aux difficultés de recrutement de ressources humaines appropriées, tant en termes de manque de profil spécifique pour certains postes qu'en termes de salaires inadéquats et de relations de travail précaires. . 

Cette question a affecté non seulement les installations culturelles de l'État, mais aussi la structure du Secrétariat lui-même, ce qui a conduit à un autre problème : le manque de routines de travail et de personnel pour la formulation, l'exécution et le contrôle des politiques culturelles publiques, ainsi que le manque d'activités de suivi. effectués sur l'équipement. On peut donc dire que l'adoption du nouveau modèle visait à remédier à cette faiblesse structurelle de la SEC et, d'autre part, l'utilisation du modèle lui-même a rendu nécessaire une reformulation de la structure du Secrétariat afin de répondre aux exigences exigences d’une direction qualifiée.  

Dans le cas précis de SCEIC-SP, l’une des raisons de la mise en œuvre du modèle OS, était précisément due à la fragilité structurelle de la SEC qui, on le sait, pas réussi à avoir un corps fonctionnel qui répondait à ses besoins. Cette fragilité structurelle en termes de salariés a donc été une des raisons qui ont conduit à l’adoption du modèle de management. En outre, la structure elle-même, la manière dont le Secrétariat s'organise et pense, ont été reformulées et ont dû être adoptées avec le modèle de gestion. Parce que le Le Secrétariat est passé d'un Secrétariat exécutif, c'est-à-dire un Secrétariat qui mène des actions, à un Secrétariat propositionnel, en termes d'orientations et de suivi, suivi et évaluation. (information verbal).

La réorganisation du Secrétariat intervient suite au décret n° 50.941 2006 de juillet 20.955, qui abroge le décret n° 1 1983 du XNUMXer juin XNUMX. Le passage d'un Secrétariat exécutif à un Secrétariat propositionnel apparaît clairement en analysant, dans les deux décrets, les domaines fonctionnels du SEC et les structures de base qui y sont proposées. 

Tableau 1 – Comparaison des décrets 20.955 1 du 1983er juin 50.941 et 5 2006 du XNUMX juillet XNUMX relatifs au domaine fonctionnel du Secrétariat de la Culture. 

Source : Bianca Corazza, basée à SÃO PAULO (1994, 2006). 

Alors que le décret de 1983 traite de l'exécution et de la promotion, le décret de 2006 place la formulation, la planification, la coordination et l'exécution de la politique culturelle de l'État comme domaine fonctionnel du SEC. Tous ceux du premier décret entreront en vigueur dans le décret suivant en tant qu'axes thématiques de « formulation, proposition d'orientations, planification, coordination et contrôle stratégique ». Ces axes thématiques incluent le souci de suivi et d'évaluation des activités décrites et qui deviendraient des points focaux dans le suivi des Contrats de Gestion. C'est pour cette raison, et néanmoins comme un nouveau poste, qu'il est combiné avec « le contrôle de l'administration des équipements culturels et la réception et l'analyse des rapports de gestion ».  

Il est donc clair que le domaine fonctionnel du Secrétariat devait englober les exigences découlant du modèle de gestion de l'Organisation Sociale, dans lequel les partenariats avec des entités privées sont basés sur la formulation de lignes directrices et de politiques publiques claires et sur le contrôle et le suivi des actions développées, à travers critères d’évaluation établis, transparence et bonne utilisation des ressources publiques.  

Enfin, les changements dans la structure du Secrétariat ont complété les changements nécessaires pour commencer à exploiter le modèle. 

Tableau 2 – Comparaison des décrets 20.955 1 du 1983er juin 50.941 et 5 2006 du XNUMX juillet XNUMX relatifs à la structure de base du Secrétariat de la Culture. 

Source : Bianca Corazza, basée à SÃO PAULO (1994, 2006). 

Premièrement, il existe une séparation nette entre les Conseils et les Unités des Activités Culturelles qui, à leur tour, remplacent les Départements. Le changement de département en unité est extrêmement significatif et démontre une volonté claire d'améliorer l'organisation des équipes, qui travaillaient en contact avec les équipements du Secrétariat et des professionnels utilisant ces équipements, qui y exerçaient leurs dernières activités. Il est concevable que le Secrétariat commence à adopter l'idée d'une Strategic Business Unit, qui désigne une entité au sein d'une Organisation, avec sa propre mission, ses objectifs et ses stratégies et qui dispose d'une autonomie stratégique et opérationnelle (STRATEGIC…, 2016). Dans ce contexte, les unités se sont organisées et ont commencé à élaborer des lignes directrices et à surveiller les domaines de diffusion et de promotion archivistique, muséologique, culturelle.    

Le Département des Musées et Archives – DEMA, était constitué d'une équipe qui développait essentiellement l'organisation et la mise à jour des collections et était censée : orienter les unités culturelles et donner un avis sur l'octroi d'aides financières aux activités ; établir des programmes d'internalisation de la culture et stimuler les relations de ses unités avec des entités de la capitale, de l'intérieur de l'État, du pays et de l'étranger. En outre, il était de la responsabilité de la DEMA d'encourager l'expansion et la création de bibliothèques dans l'État. 

Les unités établies par le décret 50.941 XNUMX comprennent, à leur tour, une structure segmentée en groupes ou départements qui exerceront leurs fonctions. Dans ce cas, l'Unité de Préservation du Patrimoine Muséologique – UPPM, qui remplace la DEMA, acquiert une structure divisée en : Groupe de Préservation du Patrimoine Muséologique ; Groupe de coordination technique du système muséal de l'État de São Paulo et Centre de soutien administratif, ce dernier étant présent dans toutes les autres unités. 

Il convient de souligner que les Bibliothèques quittent la structure de l'UPPM d'alors pour apparaître dans l'Unité de Promotion et de Diffusion de la Production Culturelle, liée au Département de Diffusion Culturelle, dotée d'un Centre de Bibliothèques.  

Les attributions de l'UPPM s'agrandissent ou sont décrites plus en détail dans 18 points de l'article 51. Parmi ces points, nous soulignons ceux qui font déjà allusion au modèle de gestion de la publicité, qu'il s'agisse d'orientations des politiques publiques, de suivi et d'évaluation et que nous ne suivons pas non plus. les projets réalisés grâce aux fonds incitatifs : 

IV – Fournir des orientations en matière d'orientations de politique culturelle pour ses équipements culturels et entités similaires, nationaux et étrangers. 

VI – Collaborer à l’élaboration de projets, de normes et de manuels de procédures, en visant leur sensibilisation et leur standardisation.  

IX – Suivre et évaluer les résultats des Contrats de Gestion ayant pour objet la présentation et la préservation du patrimoine culturel des musées de l'État, conformément aux articles 95 et 96 du présent décret. 

XI – Produire des avis sur des projets visant à encourager et promouvoir la culture dans votre domaine d'activité.  

XVI – Analyser les processus et dossiers qui vous sont envoyés  

(SAO PAULO, 2006). 

Il est important de souligner qu'outre les attributions postulées dans le décret, l'UPPM a été organisée de manière à 

 […] agir dans le cadre de la mise en œuvre des politiques publiques, avec une orientation stratégique et une multiplication des meilleures pratiques pour tous les musées de l'État, en guidant et en supervisant la gestion des musées SEC et en structurant le système des musées de l'État de SP. Il ne doit pas intervenir dans l'exécution d'expositions et de formations spécifiques ou d'autres actions de portée limitée ou simplement bureaucratiques (UNITÉ DE PRÉSERVATION DU PATRIMOINE MUSÉOLOGIQUE, 2008, p. 5).

L'Unité de Gestion du musée est structurellement réorganisée, visant à mettre fin à la forte rotation du personnel au profit d'une équipe qualifiée (bien que réduite), comprenant des muséologues et des techniciens. En 2008, l'UPPM a créé les comités techniques, des groupes de travail axés sur le suivi de l'exécution des plans de travail et des objectifs définis dans les contrats, y compris le lancement de visites techniques. sur place, dans chaque Musée : Comité des politiques de collection, Comité des infrastructures, Comité pédagogique, Comité de communication et Comité des indicateurs (information verbale).         

Revenant au décret, il discute de la signification des entités muséales, exposant publiquement et formellement, pour la première fois, le concept de musée que la SEC partage comme l'idéal sur lequel travailler.  

[...] les équipements culturels qualifiés d’institutions sont considérés comme des entités muséales permanentavec collections ouvertes au public pour but de l'étude, de la recherche, de l'éducation, du plaisir et du plaisir, et qui ont un personnel approprié à son fonctionnement (SÃO PAULO, 2006, c'est nous qui soulignons).

Outre la présentation de la définition énoncée ci-dessus, les équipements culturels sont énumérés, un à un, à l'article 71 du décret n° 50941 et il est établi, par l'article 69, que ces équipements sont destinés à réaliser les activités finales de la Secrétariat de la Culture, c'est-à-dire des activités qui ne sont pas exclusives au développement de l'État et peuvent donc être gérées par des entités privées, en partenariat avec l'État.  

On voit donc qu'il y a un souci de clarifier les questions qui légitiment le nouveau modèle de gestion, déjà dans le décret qui réorganise la structure du Secrétariat, car une question ne peut être dissociée de l'autre. 

Les articles 94 et 95 du Décret établissent les lignes directrices et les tâches des Unités Culturelles dans l'administration des contrats de gestion, avec les Organisations Sociales, comprenant : la définition des lignes directrices, l'évaluation des propositions d'OS, l'inspection par des visites techniques, la mesure du niveau de respect des les objectifs de chaque contrat, la mesure de la réalisation des objectifs établis dans le plan de travail, la préparation des rapports technico-financiers et la présentation des avis au Comité d'évaluation du Secrétariat. 

Un autre chapitre à insérer dans ce décret est celui qui présente les attributions du Comité d'évaluation, qui avait été créé par le décret nº 43.493 du 29 septembre 1998, le même qui prévoit la qualification des organisations sociales. 

La Commission est alors chargée de surveiller l'exécution de tous les contrats de gestion de la SEC, conformément audit décret, et dispose d'une cellule d'appui administratif.  

Un autre point à souligner est le fait que le décret de 1983 énumérait les fonctions des directeurs des équipements culturels, plus précisément des musées, qui à l'époque étaient nommés par le secrétaire à la Culture. Cette formulation n'existe plus dans le décret de 2006, puisque les directeurs des institutions, sur la base du nouveau modèle de gestion, sont désormais nommés par le conseil d'administration, l'organe exécutif suprême de l'organisation sociale.   

La restructuration du Secrétariat de la Culture, au détriment du modèle de gestion contractuelle, culmine avec la création de l'Unité de Suivi des Contrats de Gestion – UM, par le décret n° 59.046 5 du 2013 avril 2013 (SÃO PAULO, XNUMX). 

L'Unité de Suivi a été créée pour travailler sur tous les Contrats de Gestion du Secrétariat de la Culture. Relevant directement du Secrétaire, les tâches de l'UM sont d'établir des lignes directrices pour le suivi des Contrats de Gestion par chaque Unité de Gestion. L'Unité de Suivi a travaillé sur l'orientation et la normalisation des procédures, depuis l'appel public, le processus d'analyse et de sélection de l'Organisation Sociale choisie pour conclure un Contrat donné, en passant par l'analyse et l'émission d'avis sur les propositions budgétaires des OS participant à l'appel public ; dans l'évaluation de la responsabilité et de la conclusion du contrat. 

Parmi ses responsabilités figurent l'élaboration de méthodologies, de normes, de procédures et de manuels relatifs aux activités de suivi des contrats. L'Unité de Suivi est également chargée de l'analyse des états financiers, sur la base de la documentation transmise par l'OS et des avis émis par les Unités de Gestion.  

L'Unité de Suivi est également chargée de préparer des recommandations annuelles concernant l'exécution budgétaire du Contrat et d'assister le Comité d'Evaluation dans ses analyses et avis. 

L'UM est également chargée d'étudier et de publier les résultats du modèle de gestion par organisation sociale, en soulignant les éléments suivants comme « valeurs » (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2017f) :  

Engagement public : en faveur de la préservation et de la valorisation du patrimoine, de la défense de l'intérêt public et du souci du bien commun. 

Éthique : performance éthique au quotidien, dans le respect des principes de l’administration publique de l’État – légalité, impersonnalité, moralité, publicité, caractère raisonnable, finalité, motivation, intérêt public et efficacité. 

Transparence : dans les processus et résultats internes et externes, avec clarté et visibilité, pour aider à l'évaluation sociale et à la prise de décision dans le domaine culturel. 

Respect : pour tous les citoyens, dans leur diversité, avec un traitement juste, impartial et égal. 

Engagement et responsabilité : proactivité par rapport à la réalisation des objectifs de l'Unité et de la SEC dans son ensemble. 

Coopération : cultiver le dialogue et le partenariat avec des agents internes et externes et partager des informations et de nouveaux apprentissages. 

Excellence : engagement à adopter les meilleures pratiques dans l'exécution des services publics, avec simplicité, innovation, agilité, équilibre, joie et concentration sur les résultats. 

En pensant également à la transformation des départements SEC en unités et, compte tenu de la définition des unités commerciales stratégiques, où chacune a une stratégie spécifique, il est clair que la première étape dans la restructuration du Secrétariat a été d'organiser la logique de travail des équipes. cela fonctionnerait en première ligne dans la mise en œuvre et la surveillance du modèle de gestion du système d’exploitation ; tels que l'Unité de préservation du patrimoine muséologique, l'Unité de promotion et de diffusion de la production culturelle et l'Unité de formation culturelle. Une deuxième étape a été la création de l'Unité de Suivi afin qu'elle puisse examiner la situation ensemble de ces unités, suivant la stratégie de travail de chacune et proposant une standardisation des processus, le cas échéant.     

Le dernier changement, et peut-être le plus emblématique de tout ce processus, a été la création de l'Unité de suivi, qui a eu lieu en 2014 et qui, précisément, a répondu à la demande du Secrétariat : disposer d'un espace spécifiquement dédié à cette activité de suivi. Non seulement de contrats, objectifs et actions, mais aussi un suivi du modèle dans son ensemble, qui pourrait même développer une réflexion sur les impacts du modèle, à moyen et long terme, en réfléchissant à des critères et indices plus généraux. C'est une action qui permet un retour d'information sur l'ensemble du processus avec ces évaluations qui indiqueront l'adéquation, la nécessité de corriger une certaine ligne directrice, ou une certaine procédure » (information verbal).

3. La législation et la recherche constante d’amélioration du modèle 

La création de la loi complémentaire n° 846 a été suivie par la conception de décrets et de résolutions spécifiques aux OS dans le domaine culturel, dans lesquels chacun a contribué à la maturation du modèle de gestion dans l'État, mettant en évidence des enjeux et des changements importants tels que : les exigences et des paramètres dans la gestion de ses ressources humaines et une plus grande transparence dans la passation de marchés et l'acquisition de services et de produits (dans ce cas, il s'agit du décret nº 50.611 du 30 mars 2006). Ces questions sont nées des demandes présentées par les unités de gestion des équipements, par les organismes de contrôle de l'État, ainsi que par les organisations sociales elles-mêmes, qui ne font que souligner, d'une part, la complexité de la mise en œuvre de ce modèle de gestion et, d'autre part, D’autre part, le caractère participatif des différentes instances de la société dans la construction du modèle. 

Elizabeth Ponte (2012, p. 103) en parle : 

Ces changements et ajouts aux dispositions légales qui réglementent la publicité dans le domaine culturel de São Paulo révèlent le processus de maturation de ce modèle, ainsi que la nécessité d'une révision constante des procédures et d'améliorations dans les relations entre les OS et l'État. Malgré son histoire très récente, il est possible de visualiser les étapes de consolidation de la gestion publique non étatique dans le domaine de la culture à São Paulo.

À mon avis, le dynamisme dans la publication des décrets et résolutions, dans la recherche de la maturité du modèle, est imposé par la spécificité et le dynamisme présents dans le domaine culturel. 

Il convient de souligner que tous les changements et intégrations réalisés à travers des dispositions légales, visant à améliorer le modèle de gestion, ont été réalisés progressivement et sur la base de l'expérience pratique, qui a souvent précédé la théorie et a fini par déterminer la nécessité d'établir des procédures à travers des décrets et des procédures. Résolutions.  

5. Gains du modèle de gestion publicitaire  

Après des années de mise en œuvre du modèle de gestion de l'organisation sociale, les gains sont visibles et mesurables. 

Premièrement, la possibilité que le Secrétariat puisse se concentrer spécifiquement sur la formulation de lignes directrices et sur le suivi et le suivi de la réalisation des objectifs et de l'évaluation, tandis que les organisations sociales sont responsables de l'élaboration des programmes et des actions. 

En ce qui concerne les ressources humaines, la possibilité qu'ont les OS d'agilité et de flexibilité dans le recrutement d'équipes, avec une rémunération et des avantages sociaux adéquats, permettant le renouvellement du personnel si nécessaire. Cet enjeu contribue à une plus grande professionnalisation du secteur, à partir du moment où il est possible de rechercher sur le marché des professionnels qualifiés pour leurs fonctions respectives, en plus de promouvoir et de soutenir la formation et le développement de ceux déjà embauchés.  

Dans le cas spécifique des musées, la mise en œuvre même de modèles muséologiques prenant en compte la spécificité de la chaîne opérationnelle de La muséologie nécessite l'existence d'équipes techniques engagées, conscientes et capables de mettre en œuvre les différentes étapes de cette chaîne, je pense donc qu'il s'agit d'un modèle de gestion qui répond et crée des conditions très favorables à toute la dynamique de la chaîne opérationnelle muséologique.ica (informations verbal).

Un autre point à souligner concerne l’un des plus grands défis auxquels l’État brésilien, dans tous ses domaines, est aujourd’hui confronté : la loi sur la responsabilité fiscale, qui fixe la limite du budget que les pouvoirs peuvent utiliser pour payer le fonctionnalisme. Ce défi s'aggrave en temps de crise financière nationale car, avec la réduction du budget et le maintien de la valeur des fonctionnaires, puisque les salaires ne peuvent pas être réduits, le pourcentage augmente, se rapprochant toujours très dangereusement des limites de la responsabilité fiscale. 

Dans le modèle de gestion par Organisation Sociale, toutes les ressources investies par l'Etat, qui incluent la rémunération par les OS de leurs salariés embauchés via la CLT, sortent de la rubrique de financement de l'Etat, mais n'impactent pas cette limite de la Loi de Responsabilité Fiscale. Cet enjeu permet à l'État, dans le cadre de ses politiques, d'augmenter les ressources d'investissement pour les organisations sociales.  

Cette flexibilité et cette agilité des organisations sociales se manifestent non seulement lors de l'embauche d'employés, mais également lors de l'achat de biens et de services, pour exécuter leurs plans de travail. 

Concernant les aspects financiers, l'État a commencé, après la mise en œuvre du modèle, à prendre conscience du coût de chaque équipement culturel et de ses programmes, ce qui n'était pas le cas dans le cas d'une administration directe. 

Selon le secrétaire d'État de l'époque, Marcelo Mattos Araujo, par exemple, dans l'administration directe, les coûts des ressources humaines étaient très dilués dans différents domaines, c'était donc un domaine dans lequel il était toujours extrêmement difficile d'avoir des connaissances plus précises.  

À la connaissance budgétaire de l'espace culturel est liée la gestion qualifiée et transparente de ce budget, grâce à laquelle il est possible de planifier la mise en œuvre des actions et leur maintien à long terme et de prioriser les actions par rapport aux autres, le cas échéant.  

En lien avec ces deux problématiques, il y a la possibilité d'obtenir des ressources externes qui s'ajouteront aux budgets de l'État, pour exécuter les plans de travail, car c'est l'un des objectifs des Organisations Sociales, qui non seulement disposent d'équipes spécifiques à cet effet, mais aussi leurs propres conditions juridiques pour rechercher, recevoir et traiter ces ressources.    

 Cette collecte de fonds s'effectue non seulement par le biais du sponsoring, mais également par l'exploitation de fonds opérationnels : billetterie, magasin, café, location d'espace pour des événements par exemple. C'était également un défi et une difficulté de gestion directe. Ces ressources opérationnelles n'avaient pas de voie d'application directe sur l'équipement lui-même, mais elles étaient reçues par le Secrétariat et incorporées au budget de l'État, de sorte que le retour sur l'équipement lui-même était totalement indirect ou lointain, voire inexistant.  

« Cette somme d’enjeux fait que le modèle de gestion permet cette vision, cette connaissance plus précise et une agrégation de valeurs et, par conséquent, cela a abouti – on le voit clairement dans les cures budgétaires du Secrétariat – à une augmentation des Investissements de l’État dans les budgets de programmes et d’équipements, notamment en raison de la possibilité qu’a le Secrétariat de donner de la visibilité à ces investissements » (informations verbal).

En plus de ces considérations sur lesquelles j'ai pu, en effet, suivre son évolution, je voudrais inclure quelques aspects très significatifs. 

Suite à la restructuration du Secrétariat et, dans le cas qui nous intéresse, de l'Unité de préservation du patrimoine muséologique, nous avons vu que le SEC a commencé à jouer un rôle plus ciblé en termes d'orientations et de suivi, de contrôle et d'évaluation, laissant aux OS le soin de la planification et l'exécution.  

Il y a ceux qui critiquent le modèle de gestion, en supposant que l'État est exempté de l'administration de ses musées, mais en réalité, depuis sa mise en œuvre, qui a conduit à la restructuration soulignée ci-dessus et, par rapport à l'administration directe, le Secrétariat de La culture, dans cette tâche représentée par l'UPPM, est de plus en plus présente dans la vie quotidienne des institutions muséologiques, à travers la diffusion claire de ses lignes directrices et politiques publiques, ainsi que le suivi et l'évaluation. Il convient de noter que chaque agent de cette relation (UM – UPPM – OS) s’est consacré à travailler en partenariat, sans interférer les uns avec les autres, ce qui démontre l’importance pour chacun de bien connaître son rôle.  

L'organisation des Comités Techniques par l'UPPM et la mise en place d'un planning de visites techniques trimestrielles dans les musées témoignent de l'engagement dans le suivi des actions des OS. 

Concernant la planification des actions à développer par les équipements culturels, en plus de respecter les lignes directrices du Secrétariat dont la politique publique est claire et rendue publique, cette planification se réalise au cours de l'exécution du Contrat de Gestion, qui a un délai de trois à validité de cinq ans. Ce fait assure la continuité des actions et le maintien des programmes qui, en administration directe, pourraient simplement être interrompus en raison d'interférences de gestion personnelle ou, en cas de manque de ressources, sans analyse majeure des priorités ou répercussions auprès du public.  

Un autre gain, à mon avis, a été la mise en place de ce que l'on appelle la zone médiane, qui n'existait pas dans les musées lors de l'administration directe, ainsi que la délimitation de la zone finale et la professionnalisation des deux.  

Dans le cas des musées, les activités finales font référence à la recherche, à la sauvegarde et à la communication d'un certain patrimoine, tandis que les activités de moyens sont les actions administratives et financières qui assurent la réalisation des objectifs premiers du musée (BRUNO; ARRUDA; FIGOLS, 2010 , p.64). 

O ensemble de connaissances concernant les procédures et les processus à suivre en administrationration d’un Contrat de Gestion conduit à une spécialisation, pas seulement des équipes des Unités de Gestion de la SEC, ainsi que des professionnels embauchés par les organisations sociales, qui commenceraient à développer des activités finalistes. Dans le cas spécifique des musées, les espaces-L'environnement est né après la mise en œuvre de ce modèle de gestion, profondément lié aux structures des organisations sociales, avec la création des départements des ressources humaines, des technologies de l'information, des infrastructures, de la sécurité des bâtiments et des finances.

Dans cette logique, les zones techniques des musées, appelées zones d'extrémité, seraient composées de professionnels spécialisés dans le thème de chaque équipement, tandis que les zones intermédiaires seraient composées de professionnels issus d'autres marchés du travail, qui seraient chargés pour l'administration du Contrat. Ainsi, une organisation sociale qui gère plus d'un contrat de gestion a tendance à s'organiser de manière à disposer d'un seul espace intermédiaire travaillant avec des équipes techniques liées à chaque musée.    

Dans l’ordre des avancées et des gains que le modèle de gestion a pu apporter, depuis sa mise en œuvre jusqu’à aujourd’hui, de nombreuses réalisations ont été réalisées et de nombreux ajustements ont été nécessaires. Il convient surtout de souligner que le partenariat avec l'État et les entités de contrôle et de surveillance, comme la Cour des comptes de l'État et le Département du Trésor, s'est considérablement développé, dans lequel chacun a reconnu son rôle et ses possibilités d'amélioration dans le processus.  

Le modèle d'organisation sociale s'est révélé encore efficace en période de coupes budgétaires, où il a été possible de cartographier les actions prioritaires et de faire des choix axés sur la non-discontinuité de programmes importants pour la chaîne opérationnelle muséologique, en plus de prendre des décisions concernant l'augmentation des collecte de fonds provenant de sources autres que les transferts de l’État. 

En outre, je crois sans aucun doute que le plus grand gain obtenu a été le niveau de transparence et de retour à la société à travers la publication constante des contrats, des plans de travail, des comptes, des salaires, de l'embauche du personnel, des processus d'achat et de service. 

Cependant, le modèle de gestion de la publicité, même aujourd’hui, manque de défense et d’explication. Malgré les résultats visibles et tangibles que présentent les musées gérés par les OS, la question demeure : quel sera le prochain défi ?  

_

Cet article est extrait de la thèse présentée au Programme Interunités de Master en Muséologie – USP. 

Pour accéder à la thèse complète, cliquez ici.