Inviare: Organizzazione Sociale: un modello di gestione della cultura nello Stato di San Paolo

A partire dal 2005, il modello di gestione da parte dell'Organizzazione Sociale della Cultura è diventato una realtà per i musei dello Stato di San Paolo, quando è iniziata la firma dei Contratti di Gestione tra le Organizzazioni Sociali e la Segreteria per la Cultura, l'Economia e l'Industria Creativa dello Stato di San Paolo – SCEIC – SP. Il modello, che ha suscitato molte polemiche, si è rivelato indiscutibilmente fruttuoso in quanto ha portato vantaggi, agilità e maggiore trasparenza alla pubblica amministrazione, ai musei e al pubblico. Questo modello trova però un terreno fertile in cui la gestione museale qualificata è stata ampiamente discussa e risulta sempre più pressante per i musei.

“È necessario pensare alla cultura come presente perché è un organismo vivo, in continua trasformazione. E la sua materializzazione dipende da un rapporto intrinseco tra creatività, progettualità e opportunità. Creatività per la creazione, pianificazione per l’esecuzione e opportunità perché l’imprevisto, positivo o negativo, è parte integrante dell’attività culturale”

PONTI, ELISABETTA. Per le gestioni pubbliche: Organizzazioni Sociali, OSCIPS e gestioni pubbliche non statali nel settore della cultura. San Paolo: Rumos Itaú Cultural, 2012.

1. Riforma dello Stato 

È importante comprendere l'implementazione del modello di gestione da parte dell'Organizzazione Sociale, a San Paolo, in un contesto più ampio, quello della Riforma dello Stato o riforma della Gestione Pubblica, attuata negli anni '90. 

Dagli anni ’70 in poi, lo Stato entrò in crisi, a causa della crescita distorta della popolazione e del processo di globalizzazione, diventando la causa principale della riduzione dei tassi di crescita economica, dell’aumento dei tassi di disoccupazione e dell’aumento del tasso di inflazione (BRESSER- PEREIRA, 1997). 

Con intenti di cambiamento economico, fiscale e gestionale, la Riforma ha comportato quattro problemi: 

IL. La delimitazione della dimensione dello Stato;
B. La ridefinizione del ruolo regolatore dello Stato;
w. Il recupero della capacità finanziaria e amministrativa per attuare le decisioni politiche prese dal governo;
D. L'aumento della governabilità o della capacità politica del governo di mediare interessi, garantire legittimità e governare.

Così, sotto la guida dell'allora ministro dell'Amministrazione e della Riforma dello Stato, Luiz Carlos Bresser Pereira, la riforma indicava, tra i suoi obiettivi, la qualificazione delle carriere e dei dirigenti pubblici e l'efficiente funzionamento della macchina pubblica, puntando ad un apparato statale forte, efficiente e più moderno e comprendeva tre dimensioni: 

[...] a) una dimensione istituzionale-giuridica, volta a decentralizzare la struttura organizzativa dell’apparato statale attraverso la creazione di nuove forme organizzative, come gli organi esecutivi e regolatori, e le organizzazioni sociali; b) una dimensione gsono, definiti da una maggiore autonomia e dall’introduzione di tre nuove forme di responsabilità per i manager – gestione basata sui risultati, concorrenza gestita per l’eccellenza e controllo sociale – in parziale sostituzione di rigide normative,supervisione e audit, che caratterizzano l'amministrazione burocratica; ec) una dimidea culturale, di cambiamento di mentalità, puntando a passare dalla generale diffidenza che caratterizza l’amministrazione burocratica ad una maggiore, seppure limitata, fiducia tipica dell’amministrazione manageriale. (BRESSER-PEREIRA, 1995).  

Sono state attuate diverse strategie, come la creazione di nuove carriere per i dipendenti pubblici; la privatizzazione delle attività economiche che potrebbero essere razionalizzate dal mercato; l'istituzione di agenzie di regolamentazione; e la pianificazione pubblica e il finanziamento di servizi sociali e scientifici che non siano esclusivi dello Stato, attraverso la pubblicizzazione di tali servizi, i cui obiettivi sarebbero appaltati alla società civile (NETTO, 2015). 

Un altro modo di concettualizzare la riforma dello Stato in corso è intenderla come un processo di creazione o trasformazione delle istituzioni, al fine di aumentare la governance e la governabilità […]. È per far fronte alla crisi della gestione statale che si propone di qualificare le organizzazioni sociali ad assumere la fornitura di servizi che non sono esclusivi dello Stato (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 19).

Da questo brevissimo resoconto sulla Riforma dello Stato ci interessa, in particolare, il processo di delimitazione dell'area di attività dello Stato, nel quale è stato riconosciuto che esso non deve svolgere direttamente attività nei settori sociale e scientifico , poiché non sono ad esso esclusivi e perché non coinvolgono il potere statale, vale a dire: scuole, università, centri di ricerca scientifica e tecnologica, asili nido, ospedali, musei, orchestre sinfoniche, stazioni radiofoniche e televisive, tra gli altri. 

Questo perché i maggiori problemi individuati nello Stato brasiliano erano l’eccesso di burocrazia e formalismo, in cui mancavano strumenti e incentivi per il miglioramento costante dei servizi sopra menzionati, una mancanza di agilità e di ricerca di risultati concreti.  

Sulla crisi della gestione dello Stato, Claudia Costin commentalo 

[...] I vincoli burocratici tipici di un ente ad amministrazione diretta sono, in parte, necessari per frenare il clientelismo. Costituiscono, tuttavia, un problema serio quando si affrontano attività che richiedono creatività, flessibilità e agilità, tipiche delle attività artistiche” (COSTIN, 2005, pag. 114).

Pertanto, uno dei punti della Riforma mirava a formulare le basi giuridiche di un nuovo modello di fornitura di servizi pubblici, una partnership tra le autorità pubbliche e le istituzioni senza scopo di lucro, che comincerebbe a fornire servizi non esclusivi del statale, attività dette finalistiche, che danno origine ad un modello di gestione pubblica denominato pubblicizzazione, contrattualizzazione o semplicemente gestione pubblica non statale da applicare nei settori della sanità, della scienza e della tecnologia e della cultura.  

In questo caso, le persone giuridiche senza scopo di lucro – sotto forma di associazioni, fondazioni o istituti – direttamente controllate dalla società attraverso i loro consigli di amministrazione, ricevono una qualifica che possiede determinati prerequisiti, che consente loro di entrare in partnership con lo Stato al fine di al ricevimento di risorse pubbliche per la gestione dei beni e delle attrezzature dello Stato (PONTE, 2012). A loro volta, queste entità si impegnano a soddisfare obblighi e obiettivi. 

È importante sottolineare che vi era una chiara intesa sul fatto che le attività non esclusive dello Stato non dovevano rimanere in questa forma, ma la loro privatizzazione non era nemmeno giustificata, poiché si trattava di attività sovvenzionate dallo Stato e, in alcuni casi, da iniziative volontarie. Le donazioni da parte della società e non dovrebbero mai essere focalizzate sul profitto e sul consumo privato, sulla fondazione di aziende private. 

Sia chiaro che la privatizzazione è il processo di trasformazione di un'impresa statale in privata, e la pubblicizzazione è l'atto di trasformazione di un'organizzazione statale in un'organizzazione di diritto privato, ma pubblica non statale, cioè , stiamo parlando di una “terza forma di proprietà rilevante nel capitalismo contemporaneo: la proprietà pubblica non statale” (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 25). 

Sarebbe la creazione di un nuovo tipo di istituzione pubblica non statale, guidata dall’interesse pubblico, guidata da strategie e politiche delineate da funzionari eletti, supervisionata dallo Stato, impegnata nella trasparenza, soggetta al controllo sociale e dotata di autonomia necessari per la costante ricerca dell’efficienza e dell’eccellenza (LOBO, 2014, pag. 30).

Organizzazione Sociale e Pubblicità era il nome dato al progetto incluso nel Piano Generale di Riforma dell'Apparato Statale, lanciato nel 1995 dal governo federale. Nel 1998 è stata promulgata la legge n. 9637, la cosiddetta Legge OS.  

All'epoca, però, il gruppo che si opponeva all'attuale governo federale era contrario alle proposte di riforma statale, il cui obiettivo principale sarebbero state le successive privatizzazioni, come è avvenuto nel settore delle telecomunicazioni. In questo contesto, la prospettiva della pubblicità era, agli occhi di questo gruppo, una forma di privatizzazione camuffata del settore pubblico. Non potendo impedire l'approvazione della nuova normativa, questo gruppo ha depositato, nel dicembre 1998, un'Azione Diretta di Incostituzionalità (ADI) contro la Legge n. 9.637 e ha presentato al Tribunale Supremo Federale una richiesta di Misura cautelare per sospendere immediatamente tutti gli effetti della suddetta legge. 

Lo sviluppo di questa azione non ha impedito a diversi Stati di implementare versioni locali della legge OS, ma ha mantenuto un certo grado di incertezza tra i suoi agenti e difensori. Infine, il 16 aprile 2015, il Tribunale federale ha respinto l’ADI e ha votato a favore della legge OS, riconoscendo che l’esecuzione di servizi pubblici come la sanità, l’insegnamento, la ricerca, la cultura e la tutela dell’ambiente non è di esclusiva responsabilità dello Stato, purché siano soddisfatti i criteri di controllo stabiliti dall'articolo 37 della Costituzione federale, che determinano l'osservanza dei principi di legalità, impersonalità, moralità, pubblicità ed efficienza. 

Tuttavia, a mio parere, è stata questa battaglia che ha finito per produrre una pubblicità negativa sul modello di gestione e una parte della società continua a difendere che la gestione tramite pubblicità è una forma di privatizzazione, in gran parte dovuta alla mancanza di conoscenza dei dettagli della legislazione. e i risultati raggiunti. 

 2. L'implementazione del modello nello Stato di San Paolo e la ristrutturazione della Segreteria della Cultura Economia e Industria Creativa – SCEIC – SP 

A partire dalla Legge n. 9637/1998, diversi Stati della Federazione hanno iniziato ad attuare versioni locali della Legge OS.  

Nello specifico nell’area culturale, nel 1999, è stata inaugurata la prima Organizzazione Sociale nella città di Fortaleza – Ceará, per gestire Dragão do Mar – Centro de Arte e Cultura, esperienza seguita dagli Stati di Bahia e Minas Gerias, che erano anche aderendo al nuovo modello.   

Nello Stato di San Paolo, questa adesione è avvenuta attraverso la Legge Complementare 846 del 1998, promulgata dal governatore Mário Covas, creando la possibilità di qualificare le Organizzazioni Sociali nei settori della salute e della cultura. 

L’allora ministro della Cultura, Marcos Mendonça, consapevole degli studi che si stavano realizzando presso la Casa Civile, in vista della qualificazione dei sistemi operativi per l’area sanitaria, riuscì, “in un’azione risultante dall’ultimo minuto” (CONSTIN, 2005 ), che includeva nella Legge il settore della cultura “Il Segretario era preoccupato per l’inadeguatezza dell’attuale modello di funzionamento dell’Orchestra Sinfonica Statale di San Paolo – OSESP (ibid., P. 111). Il focus della proposta di utilizzo del modello di gestione della pubblicità, nello Stato di San Paolo e nel settore della cultura, era la necessità di regolamentare i professionisti del settore, che venivano assunti in modo inappropriato, a causa degli standard di assunzione del settore pubblico . 

La SCEIC – SP ha cercato di sopperire alla mancanza di personale con appaltatori, tra cui contratti tramite BANESER e, successivamente, attraverso contratti a tempo determinato senza rapporto di lavoro, i cosiddetti dipendenti accreditati.  

Queste forme di assunzione hanno dato luogo a distorsioni di ogni tipo: dipendenti fantasma, mancanza di profili specifici per le posizioni, salari inadeguati e dipendenti accreditati che, nonostante la temporaneità che permea la natura della prestazione del servizio, hanno lavorato per il Dipartimento per anni. Nel 2003, i professionisti accreditati ammontavano a 3.500 professionisti distribuiti tra la Segreteria e le strutture culturali dello Stato (LEVY apud CRUZ, 2009). 

A causa di questa realtà, il Pubblico Ministero del Lavoro ha imposto al Segretariato un Termine di Adeguamento e di Condotta (TAC), in base al quale è stato stabilito che tutti i dipendenti che si trovassero in questa situazione dovessero essere licenziati entro luglio 2007 (CRUZ, 2009). 

Inoltre, la mancanza di personale presso il Segretariato ha preceduto un problema di gestione che ha comportato la mancanza di routine di lavoro e di personale per la formulazione, l'esecuzione e il controllo delle politiche culturali, soprattutto per quanto riguarda le attività di monitoraggio svolte sulle attrezzature del Segretariato. 

Oltre al problema delle risorse umane, c'era anche quello finanziario, poiché il settore Cultura ha sempre rappresentato uno dei budget più piccoli dello Stato. 

La questione si snodava sotto due aspetti: i beni culturali che facevano parte della Segreteria non erano stabiliti, in bilancio, come unità di spesa, quindi lo Stato non sapeva quanto, di fatto, costasse il mantenimento di ciascun mezzo, quindi , le risorse disponibili per il mantenimento delle proprie attività erano inferiori alle reali richieste dell’area. 

La Segreteria ha concentrato il suo budget e lo ha distribuito in base ai progetti presentati o “alla visibilità politica che le unità potevano offrire. Questo modo di gestire è stato oggetto di interrogatorio da parte della Corte dei conti dello Stato, che ha rilevato segnali di cattiva gestione, frazionamento delle offerte e abuso di una procedura caratterizzata dall'eccezionalità” (CRUZ, 2009, p. 11). 

Nonostante l'inclusione dell'area culturale nella Legge del 1998, nessun OS è stato qualificato o firmato un Contratto di Gestione fino al 2004, quando le Organizzazioni Sociali Fundação OSESP e Amigos do Projeto Guri hanno iniziato a gestire rispettivamente l'Orchestra Sinfonica di Stato e il Projeto Guri.  

Questo evento può essere spiegato dal fatto che, durante questo periodo, la proposta del modello ha suscitato sfiducia sia tra i professionisti delle attrezzature culturali, che non avevano fiducia nel proposto trasferimento di fondi e nel monitoraggio da parte dello Stato, sia tra i dipendenti della Segreteria, che consideravano il modello è un modo mascherato di assumere manodopera e ridurre il ruolo dello Stato nell'attuazione della politica culturale (in preparazione). 

Pertanto, l’implementazione del modello è iniziata durante la gestione di Claudia Costin come Segretaria alla Cultura (2003-2005), il cui obiettivo focale dell’amministrazione era quello di superare questa resistenza, ottenendo l’implementazione del modello con la qualificazione delle prime Organizzazioni Sociali, che firmerà i primi Contratti di Gestione.  

In ambito museale, la prima Organizzazione Sociale ad essersi qualificata è stata l'Associação dos Amigos da Pinacoteca do Estado, nel 2005, che, nel dicembre dello stesso anno, ha firmato il suo primo Contratto di Gestione con la Segreteria. 

Secondo l’intervista realizzata con Silvia Antibas, che durante l’implementazione del modello ha coordinato il Dipartimento Musei e Archivi – DEMA della Segreteria alla Cultura, tutto il lavoro di sviluppo del funzionamento del modello di gestione è stato svolto sotto il coordinamento di La Segretaria Claudia Costin, insieme alla Casa Civile del Governo dello Stato, alla Consulenza Legale della Segreteria e ai coordinatori degli altri dicasteri che, sulla base di quanto si stava realizzando in ambito Sanità, hanno progettato quanto sarebbe stato praticato nel settore della Cultura.        

Inoltre, secondo Antibas, è stato estremamente fruttuoso il fatto che la maggior parte dei musei già disponesse del sostegno delle Associazioni di Amici, enti senza scopo di lucro il cui obiettivo era, attraverso la partecipazione della società civile, ottenere aiuti finanziari per i loro musei specifici. Si è fatto sempre più ricorso alle Leggi sugli Incentivi Culturali, alla partecipazione a bandi di promozione, nonché all'assunzione di personale specializzato tramite Associazioni. Queste Associazioni, nell'attuazione della gestione da parte dell'OS, sono state incoraggiate dalla SEC ad organizzarsi entro i requisiti della legge, per essere qualificate come Organizzazioni Sociali Culturali e poter stipulare Contratti di Gestione con lo Stato. 

“Poiché abbiamo già collaborato con le Associazioni degli Amici, noi (Dipartimento Musei e Archivi – DEMA) abbiamo avuto esperienza di lavoro con le ONG a fianco dei musei. Ciò ci ha fornito una grande esperienza per formulare il nostro modello di gestione insieme ai sistemi operativi. Bisognava però attendere, a quel momento, che le Associazioni si qualificassero come Organizzazioni Sociali” (informazioni verbali).

In un'intervista con Claudineli M. Ramos, divenuta Coordinatrice dell'Unità di Conservazione del Patrimonio Museologico – UPPM nel 2008, sottolinea che, all'inizio, la gestione da parte di OS non è tanto un modello di partnership, ma piuttosto un modello di promozione, come la SEC vede l'importanza di promuovere le qualifiche delle Associazioni di Amici. Questo perché, a quel tempo, non esistevano Istituzioni della Società Civile con una storia di attività nel campo culturale in grado di qualificarsi come Organizzazioni Sociali e di assumere una partnership con lo Stato (informazione verbale).     

È da notare che queste prime Organizzazioni Sociali, originate dalle Associazioni degli Amici dei Musei di San Paolo, ebbero, nelle loro origini, quella che comunemente si chiama una nascita vocazionale, poiché ciascuna di esse era già organizzata attorno ad un museo specifico e aveva a il suo obiettivo principale è gestire quel particolare museo e nessun altro. Tant'è che i primi Contratti di Gestione furono firmati direttamente con questi OS, senza l'ausilio di avvisi pubblici.ix.  

Superata questa prima fase, queste Organizzazioni Sociali si sono sviluppate in strutture più robuste e altamente professionalizzate, con una governance interna ben strutturata, ben diversa dalla composizione iniziale delle Associazioni di Amici. Il settore si è evoluto e sono apparse altre istituzioni qualificate come OS. La SEC si rese conto che era giunto il momento di avviare bandi pubblici per selezionare quale sistema operativo avrebbe gestito le sue strutture culturali. Così, nel 2009 UPPM è stata la prima Unità di Gestione del Segretariato a pubblicare un bando pubblico, in questo caso per la gestione del Museo Afro Brasil (informazione verbale). 

Pertanto, le Associazioni di Amici costituivano la base dell’ideale di partecipazione della società civile che sosteneva la Riforma dello Stato, idealizzata da Bresser Pereira, in cui 

[...] lo Stato agirà in collaborazione con la società e in conformità con i suoi desideri. (…) Sarà uno Stato che non utilizzerà burocrati statali per svolgere servizi sociali e scientifici, ma appalterà in modo competitivo organizzazioni pubbliche non statali (BRESSER-PEREIRA, 1997, pag. 52).

Abbiamo visto che SCEIC – SP aveva bisogno di utilizzare il modello di gestione dell'Organizzazione Sociale per risolvere i problemi derivanti dalle difficoltà nell'assumere risorse umane adeguate, sia in termini di mancanza di un profilo specifico per alcune posizioni sia in relazione a retribuzioni inadeguate e precarie rapporto di lavoro. 

Questo problema ha colpito non solo le strutture culturali dello Stato, ma anche la struttura stessa della Segreteria, il che ha portato ad un altro problema: la mancanza di routine di lavoro e di personale per la formulazione, l'esecuzione e il controllo delle politiche culturali pubbliche, nonché la mancanza di attività di monitoraggio. effettuate sull'apparecchiatura. Pertanto, si può affermare che l’adozione del nuovo modello mirava a rimediare a questa debolezza strutturale della SEC e, d’altro canto, l’utilizzo del modello stesso ha reso necessaria una riformulazione della struttura del Segretariato per far fronte alle esigenze richieste di un management qualificato.  

Nel caso specifico di SCEIC – SP, una delle ragioni dell'implementazione del modello OS, è stata proprio la fragilità strutturale della SEC che, come sappiamo, non riuscì ad avere un corpo funzionale che soddisfacesse le sue esigenze. Quindi questa fragilità strutturale in termini di dipendenti è stata una delle ragioni che hanno portato all’adozione del modello gestionale. Inoltre, la struttura stessa, il modo in cui il Segretariato si organizza e pensa, sono stati riformulati e dovevano essere adottati con il modello di gestione. Perché il Il Segretariato è passato dall'essere un Segretariato esecutivo, cioè un Segretariato che realizza azioni, ad essere un Segretariato propositivo, in termini di indirizzi e monitoraggio, monitoraggio e valutazione (informazioni verbale).

La riorganizzazione della Segreteria avviene in seguito al decreto n. 50.941 del luglio 2006, che abroga il decreto n. 20.955 del 1 giugno 1983. Il passaggio da Segretariato esecutivo a Segretariato propositivo risulta evidente analizzando, in entrambi i Decreti, gli Ambiti Funzionali della SEC e le Strutture di Base ivi proposte. 

Tabella 1 – Confronto tra i decreti 20.955 del 1 giugno 1983 e 50.941 del 5 luglio 2006, in relazione all'ambito funzionale della Segreteria della Cultura. 

Fonte: Bianca Corazza, con sede a SÃO PAULO (1994, 2006). 

Mentre il Decreto del 1983 si occupa di esecuzione e promozione, il Decreto del 2006 pone come Campo Funzionale della SEC l'elaborazione, la pianificazione, il coordinamento e l'attuazione della politica culturale dello Stato. Tutti quelli del primo Decreto entreranno in vigore nel successivo Decreto come assi tematici di “elaborazione, proposta di indirizzi, pianificazione, coordinamento e controllo strategico”. Tra questi assi tematici rientra la preoccupazione di monitorare e valutare le attività descritte e che diventerebbero punti focali nel monitoraggio dei Contratti di Gestione. Per questo motivo e, tuttavia, come nuova voce, viene affiancato al “controllo dell'amministrazione dei beni culturali e alla ricezione e analisi dei rapporti di gestione”.  

È chiaro, quindi, che l'Ambito Funzionale del Segretariato doveva accogliere le esigenze derivanti dal modello di gestione dell'Organizzazione Sociale, in cui i partenariati con soggetti privati ​​si basano sulla formulazione di chiari indirizzi e politiche pubbliche e sul controllo e monitoraggio delle azioni sviluppate, attraverso criteri di valutazione stabiliti e, trasparenza e buon utilizzo delle risorse pubbliche.  

Infine, le modifiche alla struttura del Segretariato hanno completato le modifiche necessarie per avviare il funzionamento del modello. 

Tabella 2 – Confronto tra i decreti 20.955 del 1 giugno 1983 e 50.941 del 5 luglio 2006, in relazione alla struttura di base della Segreteria della Cultura. 

Fonte: Bianca Corazza, con sede a SÃO PAULO (1994, 2006). 

In primo luogo, vi è una netta separazione tra i Consigli e i Nuclei per le attività culturali che, a loro volta, sostituiscono i Dipartimenti. Il passaggio da dipartimento a unità è estremamente significativo e dimostra una chiara intenzione di migliorare l'organizzazione delle squadre, che hanno lavorato a contatto con le attrezzature della Segreteria e dei professionisti che utilizzano queste attrezzature, che hanno svolto lì le loro attività finali. È ipotizzabile che il Segretariato inizi ad adottare l’idea di una Strategic Business Unit, che designa un’entità all’interno di un’Organizzazione, con la propria missione, obiettivi e strategie e che dispone di autonomia strategica e operativa (STRATEGIC…, 2016). Con queste premesse si sono organizzate le Unità che hanno iniziato a elaborare linee guida e a monitorare gli ambiti archivistico, museologico, di divulgazione e promozione culturale.    

Il Dipartimento dei Musei e degli Archivi – DEMA, era costituito da un team che sviluppava sostanzialmente azioni di organizzazione e aggiornamento delle collezioni e aveva il compito di: fornire orientamenti alle unità culturali e fornire un parere sull'erogazione del sostegno finanziario per le attività; stabilire programmi di internalizzazione culturale e stimolare il rapporto delle sue unità con entità nella Capitale, all'interno dello Stato, nel Paese e all'estero. Inoltre, era responsabilità della DEMA incoraggiare l'espansione e la creazione di biblioteche nello stato. 

Le Unità istituite dal decreto 50.941, a loro volta, comprendono una struttura segmentata in gruppi o dipartimenti che svolgeranno i loro compiti. In questo caso l'Unità Conservazione Patrimonio Museologico – UPPM, che sostituisce DEMA, si avvale di una struttura articolata in: Gruppo Conservazione Patrimonio Museologico; Gruppo di Coordinamento Tecnico del Sistema Museale dello Stato di San Paolo e Centro di Supporto Amministrativo, quest'ultimo presente in tutte le altre Unità. 

È opportuno evidenziare che le Biblioteche escono dalla struttura dell'allora UPPM per confluire nell'Unità Promozione e Diffusione della Produzione Culturale, collegata al Dipartimento Diffusione Culturale, con un Centro Bibliotecario.  

Le attribuzioni dell'UPPM crescono o sono descritte più dettagliatamente in 18 punti dell'articolo 51. Tra questi punti, evidenziamo quelli che già alludono al modello di gestione della pubblicità, sia per quanto riguarda gli indirizzi di politica pubblica, il monitoraggio e la valutazione e inoltre non seguiamo i progetti realizzati utilizzando i fondi incentivati: 

IV – Fornire orientamenti in merito agli indirizzi di politica culturale per le proprie strutture culturali ed enti assimilati, nazionali ed esteri. 

VI – Collaborare allo sviluppo di progetti, norme e manuali procedurali, puntando alla loro conoscenza e standardizzazione.  

IX – Monitorare e valutare i risultati dei Contratti di Gestione aventi ad oggetto l'esposizione e la conservazione del patrimonio culturale dei musei statali, ai sensi degli articoli 95 e 96 del presente decreto. 

XI – Produrre pareri su progetti di incentivazione e promozione della cultura nel proprio ambito di attività.  

XVI – Analizza i processi e i file che ti vengono inviati  

(San Paolo, 2006). 

È importante evidenziare che, oltre alle attribuzioni postulate nel Decreto, UPPM è stata organizzata in modo tale da 

 […] agire nell'ambito dell'attuazione delle politiche pubbliche, con un focus strategico e la moltiplicazione delle migliori pratiche per tutti i musei dello Stato, guidando e supervisionando la gestione dei musei SEC e strutturando il sistema dei musei nello Stato di SP. Non deve intervenire nella realizzazione di specifiche manifestazioni espositive e formative o di altri atti di portata limitata o meramente burocratica (UNITÀ DI CONSERVAZIONE DEL PATRIMONIO MUSEOLOGICO, 2008, p. 5).

L'Unità di Gestione del Museo viene riorganizzata strutturalmente, con l'obiettivo di porre fine al grande turnover del personale a favore di un team qualificato (anche se piccolo), comprendente museologi e tecnici. Nel 2008 UPPM ha creato i Comitati Tecnici, gruppi di lavoro incentrati sul monitoraggio dell'esecuzione dei Piani di Lavoro e degli obiettivi fissati nei Contratti, compreso l'avvio di visite tecniche sul posto, in ciascun Museo: Comitato per le politiche delle collezioni, Comitato per le infrastrutture, Comitato per la didattica, Comitato per la comunicazione e Comitato per gli indicatori (informazione verbale).         

Ritornando al Decreto, si discute sul significato degli enti museali, esponendo pubblicamente e formalmente, per la prima volta, il concetto di museo che la SEC condivide come ideale su cui lavorare.  

[...] sono considerati enti museali le strutture culturali caratterizzate come istituzioni permanente, con collezioni aperte al pubblico per scopo di studio, ricerca, educazione, divertimento e diletto, e che hanno a personale adeguato al suo funzionamento (SAN PAOLO, 2006, corsivo aggiunto).

Oltre all'esposizione della definizione sopra esposta, i beni culturali vengono elencati, uno per uno, nell'articolo 71 del decreto n. 50941 e viene stabilito, attraverso l'articolo 69, che tali beni sono destinati a realizzare le attività finali del Segreteria della Cultura, cioè attività che non sono esclusivamente sviluppate dallo Stato, e possono quindi essere gestite da soggetti privati, in collaborazione con lo Stato.  

Si vede, quindi, la preoccupazione di rendere chiare le questioni che legittimano il nuovo modello di gestione, già nel Decreto che riorganizza la struttura della Segreteria, non potendo una questione essere dissociata dall'altra. 

Gli articoli 94 e 95 del Decreto stabiliscono gli indirizzi e i compiti delle Unità Culturali nella gestione dei contratti di gestione, con le Organizzazioni Sociali, tra cui: definizione di linee guida, valutazione delle proposte di OS, controllo mediante visite tecniche, misurazione del livello di rispetto delle norme degli obiettivi di ciascun contratto, misurazione del raggiungimento degli obiettivi stabiliti nel Piano di Lavoro, predisposizione delle relazioni tecnico-finanziarie e presentazione di pareri al Comitato di Valutazione della Segreteria. 

Un altro capitolo da inserire in questo decreto è quello che presenta i compiti del comitato di valutazione, creato dal decreto n. 43.493 del 29 settembre 1998, lo stesso che prevede la qualificazione delle organizzazioni sociali. 

La Commissione è quindi responsabile del monitoraggio dell'esecuzione di tutti i contratti di gestione della SEC, in conformità con tale decreto e dispone di una cellula di supporto amministrativo.  

Un'altra questione da sottolineare è il fatto che il decreto del 1983 elencava i compiti dei direttori delle strutture culturali, più precisamente dei musei, che all'epoca erano nominati dal Segretario alla Cultura. Tale dicitura non esiste più nel Decreto del 2006, in quanto i Direttori degli enti, in base al nuovo modello gestionale, sono ora assunti dal Consiglio di Amministrazione, massimo organo esecutivo dell'Organizzazione Sociale.   

La ristrutturazione della Segreteria della Cultura, a scapito del modello di gestione contrattuale, culmina con la creazione dell'Unità di Monitoraggio dei Contratti di Gestione – UM, attraverso il Decreto n. 59.046, del 5 aprile 2013 (SÃO PAULO, 2013). 

L'Unità di Monitoraggio è stata creata per lavorare su tutti i Contratti di Gestione della Segreteria della Cultura. Riportando direttamente al Segretario, i compiti dell'UM sono quelli di stabilire le linee guida per il monitoraggio dei Contratti di Gestione da parte di ciascuna Unità di Gestione. L'Unità di Monitoraggio ha lavorato per indirizzare e standardizzare le procedure, dal bando pubblico, al processo di analisi e selezione dell'Organizzazione Sociale scelta per concludere un determinato Contratto, analizzando ed emettendo pareri sulle proposte di bilancio delle SO partecipanti al bando pubblico; nella valutazione delle responsabilità e nella conclusione del contratto. 

Tra le sue responsabilità rientrano lo sviluppo di metodologie, standard, procedure e manuali relativi alle attività di monitoraggio dei contratti. L'Unità di Monitoraggio ha inoltre il compito di analizzare i rendiconti finanziari, sulla base della documentazione inviata dall'OS e dei pareri espressi dalle Unità di Gestione.  

L'Unità di Monitoraggio è inoltre responsabile della preparazione di raccomandazioni annuali riguardanti l'esecuzione del bilancio del Contratto e di assistere il Comitato di Valutazione nelle sue analisi e pareri. 

L'UM è inoltre responsabile dello studio e della pubblicazione dei risultati del modello di gestione per Organizzazione Sociale, evidenziando quanto segue come “Valori” (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2017f):  

Impegno pubblico: alla conservazione e valorizzazione del patrimonio, alla difesa dell'interesse pubblico e alla cura del bene comune. 

Etica: prestazione etica nella quotidianità, rispetto ai principi della Pubblica Amministrazione Statale – legalità, impersonalità, moralità, pubblicità, ragionevolezza, finalità, motivazione, interesse pubblico ed efficienza. 

Trasparenza: nei processi e nei risultati interni ed esterni, con chiarezza e visibilità, per assistere la valutazione sociale e il processo decisionale in ambito culturale. 

Rispetto: per tutti i cittadini, nella loro diversità, con un trattamento giusto, imparziale e paritario. 

Impegno e responsabilità: proattività rispetto al raggiungimento degli scopi dell'Unità e della SEC nel suo complesso. 

Cooperazione: coltivare il dialogo e la partnership con agenti interni ed esterni e condividere informazioni e nuovi apprendimenti. 

Eccellenza: impegno nell'adozione delle migliori pratiche nell'esecuzione dei servizi pubblici, con semplicità, innovazione, agilità, equilibrio, gioia e attenzione ai risultati. 

Pensando, inoltre, alla trasformazione dei Dipartimenti della SEC in Unità e, considerando la definizione di Strategic Business Unit, in base alle quali ciascuna ha una strategia specifica, è chiaro che il primo passo nella ristrutturazione del Segretariato è stato quello di organizzare la logica di lavoro dei team che funzionerebbe in prima linea nell'implementazione e nel monitoraggio del modello di gestione del sistema operativo; quali il Nucleo Conservazione del Patrimonio Museologico, il Nucleo Promozione e Divulgazione della Produzione Culturale e il Nucleo Formazione Culturale. Un secondo passo è stata la creazione dell'Unità di Monitoraggio affinché potesse dare un'occhiata al insieme di queste Unità, seguendo la strategia di lavoro di ciascuna e proponendo la standardizzazione dei processi, ove applicabile.     

L'ultimo cambiamento, e forse il più emblematico di tutto questo processo, è stata la creazione dell'Unità di Monitoraggio, avvenuta nel 2014 e che, appunto, ha risposto alla richiesta del Segretariato: avere un'area appositamente dedicata a questa attività di monitoraggio. Non solo di contratti, obiettivi e azioni, ma anche il monitoraggio del modello nel suo complesso, che potrebbe anche sviluppare una riflessione sugli impatti del modello, nel medio e lungo termine, pensando a criteri e indici più generali. È un’azione che consente un feedback sull’intero processo con queste valutazioni che indicheranno l’adeguatezza, la necessità di correzione di una determinata linea guida, o di una determinata procedura” (informativa verbale).

3. La legislazione e la costante ricerca per il miglioramento del modello 

Alla creazione della Legge complementare n. 846 ha fatto seguito l'elaborazione di Decreti e Risoluzioni specifici per i OS in ambito culturale, in cui ciascuno ha contribuito alla maturazione del modello di gestione nello Stato, evidenziando questioni e cambiamenti importanti quali: requisiti e parametri nella gestione delle proprie risorse umane e una maggiore trasparenza nella contrattazione e acquisizione di servizi e prodotti (in questo caso si tratta del decreto nº 50.611 del 30 marzo 2006). Tali questioni nascono dalle richieste avanzate dalle Unità di Gestione delle attrezzature, dagli Enti di controllo statali, nonché dalle stesse Organizzazioni Sociali, che non fanno altro che evidenziare, da un lato, la complessità di attuazione di tale modello di gestione e, dall'altro, Dall’altro, la natura partecipativa delle diverse istanze della società nella costruzione del modello. 

Elizabeth Ponte (2012, p. 103) discute questo: 

Questi cambiamenti e integrazioni alle disposizioni legali che regolano la pubblicità nell’area culturale di San Paolo rivelano il processo di maturazione di questo modello, così come la necessità di una costante revisione delle procedure e miglioramenti nel rapporto tra OS e Stato. Nonostante la sua storia molto recente, è possibile visualizzare le fasi di consolidamento della gestione pubblica non statale nel settore della cultura a San Paolo.

A mio avviso, il dinamismo nella pubblicazione di Decreti e Risoluzioni, nella ricerca della maturità del modello, è imposto dalla specificità e dal dinamismo presente nell'area culturale. 

È opportuno evidenziare che tutte le modifiche e incorporazioni effettuate attraverso disposizioni di legge, volte a migliorare il modello di gestione, sono state attuate in modo graduale e sulla base dell'esperienza pratica, che spesso ha preceduto la teoria e ha finito per determinare la necessità di stabilire procedure tramite Decreti e Delibere .  

5. Vantaggi derivanti dal modello di gestione della pubblicità  

Dopo anni di implementazione del modello di gestione dell'Organizzazione Sociale, i vantaggi sono visibili e misurabili. 

In primo luogo, la possibilità che il Segretariato possa concentrarsi, in particolare, sulla formulazione delle linee guida e sul monitoraggio e monitoraggio del raggiungimento degli obiettivi e della valutazione, mentre le Organizzazioni Sociali sono responsabili dello sviluppo di programmi e azioni. 

In relazione alle risorse umane, la possibilità che i sistemi operativi hanno di agilità e flessibilità nell'assumere team, con remunerazione e benefit adeguati, consentendo il rinnovo del personale quando necessario. Tale tematica contribuisce ad una maggiore professionalizzazione del territorio, dal momento che è possibile ricercare sul mercato professionisti qualificati per le rispettive funzioni, oltre a promuovere e sostenere la formazione e lo sviluppo di quelli già assunti.  

Nel caso specifico dei musei, l'implementazione stessa di modelli museologici che tengano conto della specificità della filiera operativa La museologia richiede l’esistenza di team tecnici impegnati, consapevoli e capaci di implementare le diverse fasi di questa catena, quindi penso che questo sia un modello di gestione che risponde e crea condizioni molto favorevoli per l’intera dinamica della catena operativa museologica.ica (informazioni verbale).

Un altro punto che vale la pena sottolineare è in relazione a una delle più grandi sfide che lo Stato brasiliano, in tutti i suoi ambiti, si trova oggi ad affrontare: la Legge sulla Responsabilità Fiscale, che stabilisce il limite del bilancio che i poteri possono utilizzare per pagare il funzionalismo. Questa sfida si aggrava in tempi di crisi finanziaria nazionale perché, con la riduzione del bilancio e il mantenimento del valore dei dipendenti pubblici, poiché gli stipendi non possono essere ridotti, la percentuale aumenta, avvicinandosi sempre molto pericolosamente ai limiti della responsabilità fiscale. 

Nel modello di gestione per Organizzazione Sociale, tutte le risorse investite dallo Stato, compreso il pagamento da parte degli OS dei propri dipendenti assunti tramite CLT, escono dalla voce di finanziamento dello Stato, ma non incidono su questo limite della Legge sulla Responsabilità Fiscale. Questo tema consente allo Stato, nell'ambito delle sue politiche, di aumentare le risorse di investimento per le Organizzazioni Sociali.  

Questa flessibilità e agilità delle organizzazioni sociali viene sperimentata non solo quando si assumono dipendenti, ma anche quando si acquistano beni e si assumono servizi, per eseguire i loro piani di lavoro. 

Per quanto riguarda gli aspetti finanziari, lo Stato ha iniziato, dopo l'attuazione del modello, a prendere coscienza del costo di ogni attrezzatura culturale e dei suoi programmi, cosa che non si verificava nel caso della somministrazione diretta. 

Secondo l'allora segretario Marcelo Mattos Araujo, ad esempio, nell'amministrazione diretta i costi delle risorse umane erano molto diluiti nei diversi ambiti, quindi questo era un ambito in cui c'era sempre un'enorme difficoltà ad avere una conoscenza più precisa.  

Legata alla conoscenza del bilancio dell'area culturale è la gestione qualificata e trasparente di questo budget, attraverso la quale è possibile pianificare l'attuazione delle azioni e il loro mantenimento a lungo termine e dare priorità alle azioni rispetto ad altre, quando applicabile.  

In linea con queste due questioni è la possibilità di ottenere risorse esterne che andranno ad aggiungersi ai bilanci dello Stato, per realizzare piani di lavoro, poiché questo è uno degli obiettivi delle Organizzazioni Sociali, che non solo dispongono di squadre specifiche per questo, ma anche di avere le proprie condizioni legali per cercare, ricevere ed elaborare queste risorse.    

 Questa raccolta fondi avviene non solo attraverso la sponsorizzazione, ma anche attraverso lo sfruttamento dei fondi operativi: botteghino, negozio, bar, affitto di spazi per eventi, per esempio. Questa è stata anche una sfida e una difficoltà di gestione diretta. Tali risorse operative non avevano un percorso di applicazione diretta alle attrezzature stesse, ma venivano ricevute dalla Segreteria ed incorporate nel bilancio dello Stato, per cui il ritorno alle attrezzature stesse era del tutto indiretto o distante, o addirittura inesistente.  

“Questa somma di questioni fa sì che il modello di gestione consenta questa visione, questa conoscenza più precisa e un’aggregazione di valori e, quindi, ciò ha comportato – lo vediamo chiaramente nelle cure di bilancio della Segreteria – un aumento delle Investimenti statali nei bilanci dei programmi e delle attrezzature, soprattutto grazie alla possibilità che ha il Segretariato di dare visibilità a questi investimenti” (informazione verbale).

Oltre a queste considerazioni sulle quali, di fatto, ho potuto seguirne l'evoluzione, vorrei includere alcuni aspetti molto significativi. 

A seguito della ristrutturazione della Segreteria e, nel caso di nostro interesse, del Nucleo Conservazione del Patrimonio Museologico, abbiamo visto che la SEC ha iniziato a svolgere un ruolo più propositivo in termini di linee guida e di follow-up, monitoraggio e valutazione, lasciando ai SO il compito di la pianificazione e l'esecuzione.  

C'è chi critica il modello di gestione, partendo dal presupposto che lo Stato sia esonerato dall'amministrazione dei suoi musei, ma in realtà, sin dalla sua attuazione, che ha portato alla ristrutturazione sopra evidenziata e, rispetto all'amministrazione diretta, la Segreteria di Stato La cultura, in questo compito rappresentato da UPPM, è sempre più presente nella vita quotidiana delle Istituzioni Museologiche, attraverso la chiara diffusione dei suoi indirizzi e delle politiche pubbliche, nonché il monitoraggio e la valutazione. Va notato che ogni agente in questa relazione (UM – UPPM – OS) si è dedicato a lavorare in partnership, senza interferire tra loro, il che dimostra l’importanza che ogni persona conosca bene il proprio ruolo.  

L'organizzazione stessa dei Comitati Tecnici da parte di UPPM e l'implementazione di un programma di visite tecniche trimestrali ai musei dimostrano l'impegno nel monitorare le azioni dei Sistemi Operativi. 

Per quanto riguarda la pianificazione delle azioni da sviluppare da parte delle strutture culturali, oltre a rispettare le linee guida della Segreteria il cui indirizzo pubblico viene reso chiaro e pubblicizzato, tale pianificazione viene realizzata durante l'esecuzione del Contratto di Gestione, che ha una durata da tre a cinque anni. Ciò garantisce la continuità delle azioni e il mantenimento dei programmi che, nell'amministrazione diretta, potrebbero semplicemente essere interrotti per questioni personali di interferenza gestionale o, se per mancanza di risorse, senza un'analisi approfondita delle priorità o delle ripercussioni sul pubblico.  

Un altro vantaggio, a mio avviso, è stata l'implementazione della cosiddetta zona intermedia, che non esisteva nei musei durante l'amministrazione diretta, così come la delimitazione della zona finale e la professionalizzazione di entrambe.  

Nel caso dei musei, le attività finali si riferiscono alla ricerca, alla tutela e alla comunicazione di un determinato patrimonio, mentre le attività mezzi sono le azioni amministrativo-finanziarie che assicurano il raggiungimento degli obiettivi primari del museo (BRUNO; ARRUDA; FIGOLS, 2010 , pag.64). 

O insieme di conoscenze relative alle procedure e ai processi da seguire in amministrazionerazione di un contratto di gestione ha portato alla specializzazione, non solo delle squadre dell'Unità di Gestione dalla SEC, così come professionisti assunti da organizzazioni sociali, che inizierebbero a sviluppare attività finalistica. Nel caso specifico dei musei, le aree-ambientale è nato dopo l'implementazione di questo modello di gestione, profondamente legato alle strutture delle Organizzazioni Sociali, con l'istituzione dei dipartimenti Risorse Umane, Informatica, Infrastrutture, Sicurezza degli Edifici e Finanza.

In questa logica, le aree tecniche dei musei, dette aree terminali, sarebbero composte da professionisti specializzati nella tematica di ciascuna attrezzatura, mentre le aree intermedie sarebbero costituite da professionisti provenienti da altri mercati del lavoro, che sarebbero responsabili per la gestione del contratto. Pertanto, un'Organizzazione Sociale che ha in gestione più Contratti di Gestione tende ad organizzarsi in modo da avere un'unica area intermedia che opera con squadre tecniche legate a ciascun museo.    

Nell'ordine dei progressi e dei vantaggi che il modello di gestione è stato in grado di fornire, dal momento della sua attuazione fino al momento attuale, molti risultati sono stati raggiunti e molti aggiustamenti sono stati necessari. Soprattutto, vale la pena sottolineare che è cresciuta in modo significativo la partnership con lo Stato e gli enti di controllo e monitoraggio, come la Corte dei Conti dello Stato e il Dipartimento del Tesoro, in cui ciascuno ha riconosciuto il proprio ruolo e le possibilità di miglioramento del processo.  

Il modello di Organizzazione Sociale si è dimostrato ancora efficace in tempi di tagli al budget, dove è stato possibile mappare le azioni prioritarie e fare scelte incentrate sulla non discontinuità di programmi importanti per la filiera operativa museologica, oltre a prendere decisioni riguardanti l’aumento delle risorse raccolta fondi da fonti diverse dai trasferimenti statali. 

Inoltre, ritengo senza dubbio che il guadagno più grande ottenuto sia stato il livello di trasparenza e di ritorno alla società attraverso la pubblicazione costante di Contratti, Piani di Lavoro, Rendiconti, Stipendi, Assunzioni del personale, Processi di acquisto e di servizio. 

Tuttavia, il modello di gestione della pubblicità, anche oggi, manca di difese e spiegazioni. Nonostante i risultati visibili e tangibili che i musei gestiti dai sistemi operativi presentano, la domanda rimane: quale sarà la prossima sfida?  

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Questo articolo è stato estratto dalla tesi presentata all’Interunit Masters Program in Museology – USP. 

Per accedere alla tesi completa clicca qui.